La vivienda, un derecho constitucional

Cuando me preguntan por el derecho a la vivienda, creo oportuno recordar amablemente a mi interlocutor que el Tribunal Constitucional, en el año 2024, declaró de forma solemne que el derecho a la vivienda es, efectivamente, un derecho constitucional. Ni más ni menos que 46 años después de que se aprobara el tristemente célebre, por haber sido incumplido de forma reiterada, artículo 47 de la Constitución Española que habla precisamente de este derecho, pero en el marco de los principios rectores de la política social. Personalmente, quiero dejar claro de antemano que entiendo que este encuadramiento no sirve de excusa para ignorar la existencia del derecho porque en el mismo Título de la Constitución se encuadran derechos como el acceso a la Salud y la Seguridad Social, cuya exigibilidad por la ciudadanía a las Administraciones Públicas nadie ha puesto en duda.

Evidentemente, nada de esto es casualidad. Me parece muy acertada la reflexión que dice que en España no se ha hecho política de vivienda sino sólo política inmobiliaria. Desde la época franquista hemos dejado que el mercado inmobiliario resuelva “naturalmente” el problema del acceso a la vivienda sólo a través del incremento de la oferta de vivienda libre y protegiendo a los propietarios de suelo y al sector promotor; si acaso, este sistema era complementado con un conjunto de ayudas públicas para procurar a los promotores de las viviendas poner precios más baratos de venta y ayudas públicas financieras y fiscales a los futuros propietarios para poder facilitarles la compra de la vivienda. Efectivamente, es la famosa “vivienda de protección oficial”.

Este sistema de acceso a la vivienda, que se universalizó entre los años 70, 80 y 90 excusó a las Administraciones Públicas competentes de generar una infraestructura de un parque público de viviendas para la prestación de un servicio público de vivienda. A partir del boom inmobiliario del cambio de siglo, los precios de las viviendas libres se dispararon al punto que ya no era interesante para el sector privado construir viviendas protegidas y hubo que establecer reservas obligadas de suelo con destino a vivienda protegida en los desarrollos urbanísticos para disgusto y la queja unánime del sector promotor inmobiliario; reservas obligatorias de suelo que ellos ven como una carga urbanística a la que tienen que hacer frente porque les limita su negocio. Ya se sabe que el sector promotor está para hacer dinero; no para hacer política social.

Esto deja el derecho a la vivienda de la ciudadanía en manos del mercado porque, salvo muy escasas excepciones en algunas Comunidades Autónomas, ninguna Administración Pública ha invertido dinero público en generar un parque público de vivienda en alquiler que permita el acceso en condiciones asequibles. Tampoco los instrumentos de intervención en el mercado de suelo han sido operativos, pero esto es un tema que da para otro debate.

En este contexto, ya suficientemente dramático, la Comunidad de Madrid incluso empieza a vender su escaso patrimonio público de vivienda (en régimen de alquiler temporal) a los llamados “fondos buitre”, a precio de saldo, con el objeto de poder hacer caja e invertirlo en otras necesidades; extremo que los tribunales ya han censurado y anulado porque nadie en la Administración de la Comunidad siquiera se había molestado en justificar por qué dichas viviendas públicas ya no eran necesarias para la Administración. Este es el nivel de interiorización de nuestras Administraciones Públicas de sus responsabilidades públicas de la prestación de un servicio público para garantía del derecho a la vivienda.

A día de hoy, con el mercado de la vivienda absolutamente disparatado, ni siquiera al Banco de España se le escapa el riesgo sistémico que supone carecer de un parque de titularidad en manos de las Administraciones y que pueda prestar un servicio público de vivienda; haciendo ver que no es sólo una cuestión de derechos; es una exigencia macroeconómica.

Por poner sólo un ejemplo de lo que venimos diciendo, en Euskadi en el año 2008 se venía ya observando que los precios de la vivienda (las rentas de alquiler y cuotas hipotecarias) se estaban “comiendo” literalmente las prestaciones públicas en forma de renta para la garantía de un nivel mínimo de ingresos a las personas más vulnerables. En otras palabras, que el mercado de la vivienda estaba dinamitando por su propia base la política social de inserción social de las Administraciones. Y es en este contexto donde se tiene que fijar por ley el derecho subjetivo de acceso a percibir otra prestación de carácter complementario (prestación complementaria de vivienda) sólo para poder afrontar los gastos de la vivienda con el fin último de evitar que los precios de la vivienda mermen la cuantía de los ingresos mínimos de las personas vulnerables, que se querían garantizar. Este derecho subjetivo sigue vigente habiéndose ampliado el mismo en el año 2015 con la legislación autonómica de vivienda.

De modo que el derecho a la vivienda no es sólo una cuestión doctrinal o de compromisos asumidos programáticamente en tratados internacionales por España. Es una cuestión de carácter social que comporta la necesidad de una vertebración básica de nuestra sociedad y de estabilidad de nuestro sistema económico como un pilar más de nuestro estado de bienestar.

En estas aparece, por fin, la Ley 12/2023, por el derecho a la vivienda. Decir que llega tarde es quedarse corto. Pero, al menos, sí ha dado pie al Tribunal Constitucional, como hemos dicho más arriba, a declarar de forma definitiva que el derecho a la vivienda es un derecho constitucional y que, por lo tanto, las Comunidades Autónomas tienen la obligación de desplegar una política activa de vivienda en aras a favorecer la generación de un parque público de vivienda, al que se le da en la misma ley carácter de servicio de interés general. También, ya más recientemente, el Tribunal Constitucional ha sacado conclusiones de ese mismo derecho para determinar, por ejemplo, que las viviendas se tienen que usar como hogar de modo que dar un uso turístico de las viviendas no puede entenderse integrado en el derecho de propiedad y sólo será posible si lo autoriza el planeamiento urbanístico en su función de ordenar correctamente los espacios y las actividades que se desarrollan en los mismos.

Lo que es insoslayable en nuestra Constitución Española es la arquitectura institucional en el que debe articularse este derecho a la vivienda; que debe pasar necesariamente por las Comunidades Autónomas, muchas de las cuales aducen el “fuero” para evitar discutir del “huevo”. La anulación de la exigencia de la calificación permanente de la vivienda protegida (en Euskadi vigente desde 2003) por motivos competenciales es un ejemplo paradigmático de los inconvenientes de tener una política de vivienda dispersa y variada. En este sentido, también es lamentable que se haya dado tan poco espacio a los Ayuntamientos en una cuestión que les afecta tan directamente.

La Ley 12/2023, por el derecho a la vivienda, ciertamente es una herramienta de utilidad para aquellas Comunidades Autónomas que quieran tomarse en serio el problema, pero no tendrá efectos en aquellas otras que siguen apostando por el sector promotor y por el mercado para resolver el problema del acceso asequible a la vivienda. La víctima de esta dispersión de enfoque, nuevamente, la ciudadanía.

Como ejemplo de lo que decimos, la figura de las Zonas de Mercado Residencial Tensionado (ZMRT) de la ley. La constatación del tensionamiento del mercado ya justificaría, por sí misma, la adopción de medidas de intervención pública de carácter urbanístico y fomento acompañadas de otras en materia fiscal. Este tensionamiento del mercado inmobiliario justificaría también, en base a las exigencias de la función social de la propiedad de los inmuebles, condicionar su libre transmisión y poder delimitar las posibilidades de su libre explotación por la propiedad (por ejemplo, fijando límites a las subidas de renta en la renovación de alquileres, limitando los usos distintos del de vivienda, estableciendo condiciones a su libre transmisión, etc.).

No obstante, ya vemos que si la aplicación efectiva o no de esta figura queda al libre albedrío de las Administraciones Públicas competentes (léase aquí las Comunidades Autónomas al haber quedado excluidos de la ecuación los Ayuntamientos) el derecho a la vivienda, como derecho constitucional, quedará lejos de poder ser garantizado en unas condiciones básicas de igualdad (artículo 149.1.1ª CE) y distará mucho de ser efectivo (artículo 47 CE) en estas zonas, que, por cierto, conciernen a grandes aglomeraciones urbanas en el país. De modo que la Ley 12/2023, no sólo ha llegado tarde, lo que no tiene remedio, sino que ha llegado fatalmente condicionada por la estructura institucional que la tiene que desplegar.

Al hilo de esto que comentamos y enlazando con el título del debate me gustaría terminar resaltando la importancia que se debe dar al papel de la ciudadanía. El único derecho de subjetivo recogido en la Ley 12/2023 que lamentablemente está pasando desapercibido en el debate público es la acción pública recogida en su artículo 5 que, debe recordarse, puede extenderse a poder denunciar por entidades sociales y de defensa de derechos de vivienda la inactividad de la Administración Pública en esta materia de vivienda (me estoy acordando ahora de la desidia de algunos Ayuntamientos en perseguir las viviendas turísticas ilegales, o la contumaz renuencia de algunas Comunidades Autónomas a declarar Zonas de Mercado Residencial Tensionado a pesar de tener indicios más que sobrados de la realidad de dicho tensionamiento, etc.). El empoderamiento ciudadano para denunciar judicialmente la inactividad o, directamente, la contravención de los mandatos de la Ley por las Administraciones Públicas puede ser de gran utilidad, con el apoyo de los tribunales de justicia, para dar pasos positivos en el blindaje de este derecho.