Tendencias de la desigualdad en España en un contexto comparado
Olga Cantó Sánchez
Profesora de la Universidad de Alcalá e integrante de EQUALITAS
Los autores del último informe sobre desigualdad global publicado por el World Inequality Lab en 2018 (WIL, 2018) concluyen que la desigualdad de ingresos se ha incrementado en las últimas décadas, si bien a distintas velocidades, en prácticamente todas las regiones del planeta. Desde 1980 la desigualdad de ingresos ha crecido en Norteamérica, China, India y Rusia y también en los países europeos, pero con importantes diferencias en el nivel y en la tendencia. Es decir, se observa que países con un nivel similar de desarrollo tienen niveles de desigualdad muy distintos, lo que muestra la relevancia de las políticas y las instituciones nacionales para influir en ella. Prueba de ello es que Europa y Estados Unidos tenían niveles de desigualdad de ingresos similares hace tres décadas y hoy se sitúan en posiciones muy diferentes.
Centrando la discusión en los países más desarrollados, el informe concluye que en Estados Unidos la participación del uno por ciento más rico en la renta nacional se ha doblado en las últimas tres décadas mientras que en los países de la Europa Occidental esta participación aumentaba de forma mucho más moderada. Además, en Estados Unidos ha caído más de un tercio la participación de la mitad más pobre de la población en la renta nacional mientras que en Europa se ha mantenido casi estable y sólo se ha reducido ligeramente. Según los autores del informe, las claves para entender estas diferencias entre Estados Unidos y Europa son, en primer lugar, la enorme desigualdad educativa americana que no deja de crecer y que impulsa la desigualdad salarial y, en segundo lugar, el creciente aumento de la desigualdad de las rentas de capital y su cada vez menos progresivo sistema tributario.
Si nos situamos dentro del continente europeo, es importante subrayar que tanto en la dimensión de la desigualdad como en su tendencia también se observan importantes divergencias entre países a lo largo de las últimas décadas, lo que está íntimamente ligado a un distinto funcionamiento del mercado de trabajo en cada país y a la diferente intensidad protectora de cada sistema de Estado del bienestar. En esta línea, muchos trabajos recientes constatan que los 28 países europeos son distintos en cuanto a la dimensión de los efectos redistributivos de sus sistemas de prestaciones e impuestos y que su evolución temporal a lo largo de la última década ha sido también diversa dependiendo de la evolución de las rentas de mercado y de las reformas llevadas a cabo durante la recesión.
En general, la evidencia empírica reciente apunta a que las políticas de austeridad en muchos países de la Unión Europea han estado asociadas a aumentos en la desigualdad de renta disponible principalmente en la parte alta de la distribución. No es así en el caso de los países periféricos, como España, donde los aumentos en los ingresos públicos se consiguieron a través del aumento de impuestos personales y de consumo, más que aumentando impuestos sobre los beneficios o las ganancias de capital. Como consecuencia, en los países del sur de Europa la recesión económica junto con la consolidación fiscal ha impulsado el crecimiento de la desigualdad de la renta disponible y la reducción de la capacidad adquisitiva de muchos hogares modestos, colocados más bien en la cola baja de la distribución.
Así, como han revelado multitud de informes recientes, España es uno de los países de la OCDE en los que la desigualdad de ingresos ha crecido más durante la recesión y se coloca actualmente entre los cuatro países con mayor índice de Gini de la Unión Europea, solo por detrás de Bulgaria, Lituania y Letonia (European Comission, 2018; World Bank, 2018). En el Gráfico 1 mostramos el nivel de la desigualdad de renta disponible medido por el índice de Gini antes y después de la Gran Recesión en cinco países grandes de la Unión Europea. En 2007 nuestro país se colocaba en una posición intermedia, por debajo de Reino Unido e Italia y por encima de Francia y Alemania. Este resultado estaba claramente ligado a una mayor compresión de las rentas de mercado (salarios, ingresos del trabajo autónomo, rentas de capital y otros ingresos) que era aún más evidente si añadíamos los ingresos por pensiones contributivas como rentas primarias.
En este contexto, es importante tratar de dibujar un esquema de las tendencias de la desigualdad en nuestro país en un periodo largo de tiempo, lo que no es una tarea fácil porque, a diferencia de otros países, no disponemos de información homogénea y sistemática sobre los ingresos de las familias españolas a lo largo del tiempo. El reciente trabajo de Ayala y Cantó (2018) realizan importante esfuerzo de armonización de las diferentes fuentes y nos ofrecen una panorámica interesante. Como se constata en el Gráfico 2, España no habría sufrido niveles de desigualdad económica ni extremadamente altos ni muy alejados de los europeos en los años setenta. Desde entonces, eso sí, han tenido lugar profundos cambios sociales y económicos que, además de colocarnos entre los países de renta alta en el contexto comparado, nos han permitido desarrollar un Estado del bienestar que, aunque débil y con lagunas importantes, ha mejorado mucho su cobertura. De hecho, hoy tenemos un sistema que reduce las desigualdades de rentas de mercado más del doble de lo que lo hacía en 1973.
La mayor reducción de la desigualdad tuvo lugar durante los años ochenta, cuando se consiguió amortiguar el efecto del aumento del desempleo a través del desarrollo de las prestaciones y servicios de un incipiente Estado del bienestar, que permitió que, al llegar la recuperación, este incremento del gasto social comprimiese la distribución de rentas, principalmente a través de la mejora del sistema de pensiones y de prestaciones por desempleo. La capacidad redistributiva de nuestro sistema creció hasta aproximadamente mediados de los noventa, pero desde entonces ha experimentado un cierto estancamiento. De hecho, la desigualdad de renta disponible fue tremendamente estable durante toda la primera década de este siglo, periodo de fuerte crecimiento económico y drástica reducción del desempleo, lo que sólo se puede explicar si gran parte de los puestos de trabajo creados tenían remuneraciones bajas y, al mismo tiempo, se producía un estancamiento de la capacidad redistributiva de las políticas públicas.
Antes de que llegara la profunda recesión, la desigualdad salarial (y en general la desigualdad de rentas de mercado, que incluyen salarios y rentas del capital) en España era baja en el contexto europeo. Países como Alemania, Reino Unido o Irlanda exhibían unos niveles significativamente más altos que los nuestros y, a pesar de ello, conseguían reducir la inequidad en la renta disponible de las familias gracias a un potente y efectivo sistema de prestaciones e impuestos, que conseguía reducir su índice de Gini en, al menos, un 40 por ciento. En contraste, el sistema de prestaciones e impuestos español, después de mejorar notablemente su eficacia entre 1973 y 1990, no ha avanzado mucho más. Entre 1990 y 2010 su capacidad de reducir la desigualdad se mantuvo estable en un discreto 35 por ciento y sólo cuando la crisis arreció y afectó a la población con empleo más estable y mayores cotizaciones acumuladas, el sistema consiguió aumentar su eficacia.
Por tanto, lo que mantenía nuestra desigualdad de rentas cerca del nivel de otros países antes de la crisis era la compresión de las rentas de mercado y el peso del sistema de pensiones contributivo, lo que hacía poco visible que el resto de nuestro sistema de prestaciones e impuestos, ya en aquel momento, no conseguía reducir las desigualdades como lo hacían los de otros países de nuestro entorno (Cantó, 2013). En consecuencia, cuando llegó la recesión y crecieron tanto el desempleo como el subempleo, la creciente desigualdad de rentas de mercado dejó ver que nuestro Estado del bienestar era débil y que sin reformas progresivas estábamos abocados a colocarnos a la cabeza de la desigualdad de renta disponible en el conjunto de los países de la UE, como desgraciadamente comprobamos que ha sucedido con los datos de ingresos actualizados a 2018.
Esta falta de eficacia y dimensión de nuestras políticas públicas supone la ausencia de mecanismos de protección de rentas que sostengan unos niveles mínimos de ingresos cuando el desempleo se manifiesta de forma virulenta, como lo hizo en esta crisis. Para poder financiar esas políticas, nuestro tipo impositivo efectivo medio, que es bajo en el contexto europeo, debe acercarse al de otros países de la Unión. Un pilar fundamental, por tanto, de la explicación de por qué la desigualdad en España es tan alta es esta debilidad de las políticas redistributivas, cuyo volumen y eficacia, a diferencia de lo que sucede con la mayoría de los indicadores macroeconómicos, nos sitúan junto a los países del Este europeo, lejos de los de mayor renta de la UE.
La recuperación del crecimiento y la reducción de la tasa de desempleo desde 2015, por sí solas, no han conseguido todavía colocarnos en los niveles de desigualdad de ingresos previos a la recesión. Además, como apunta Cantó (2019) en los últimos años se ha ampliado la brecha generacional en el papel que desempeñan las políticas públicas en la lucha contra la vulnerabilidad y la pobreza, lo que se explica por un muy limitado papel compensador de la última red de ingresos garantizados, las Rentas Mínimas de Inserción (RMI), y una baja cuantía de las prestaciones por hijo a cargo que limitan la capacidad redistributiva del sistema para las cohortes más jóvenes.
En definitiva, como respuesta a las crecientes dificultades de los jóvenes para acceder a empleo de calidad que les permita tener historiales de cotización estables parece indudable que se deben introducir reformas en el sistema de prestaciones e impuestos que permitan empezar a transitar hacia un modelo de Estado de bienestar más centrado en las necesidades de ingresos de las personas y sus familias que en el historial laboral individual. Esto se debe abordar con sensatez y sin fracturar otros elementos clave del sistema como las pensiones y las prestaciones por desempleo contributivas que, hoy en día, siguen siendo las transferencias más importantes para reducir la desigualdad de ingresos y el riesgo de pobreza.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
1. Ayala, L. y Cantó, O. (2018), The driving forces of rising inequality in Spain: Is there more to it than a deep worsening of low-income households living standards? en Nolan, B. (ed.) Inequality and Inclusive Growth in Rich Countries: Shared Challenges and Contrasting Fortunes, Oxford University Press, Chapter 10, Oxford.
2. Bargain, O., Callan, t., Doorley, K. y Keane, C. (2017), Changes in income distributions and the role of tax-benefit policy during the great recession: An international perspective, Fiscal Studies, Volume 38, Issue 4, 559-585.
3. Cantó, O. (2013), El efecto redistributivo del impuesto sobre la renta y las prestaciones monetarias ante el incremento de la desigualdad de rentas, Presupuesto y Gasto Público, 71/2013:153-170, ISSN: 0210-5977.
4. Cantó, O. (2019), Desigualdad, redistribución y políticas públicas: ¿Hay una brecha generacional?”, ICE, Revista De Economía, (908). https://doi.org/10.32796/ice.2019.908.6826.
5. Comisión Europea (2017) Report on Public Finances in EMU, Brussels.
6. De Agostini, P., Paulus, A. y Tasseva, I. (2016), The effect of tax-benefit changes on the income distribution in 2008-2015, EUROMOD Working Paper 6/16. Colchester: University of Essex.
7. European Commission (2018) The EU-wide income distribution: inequality levels and decompositions, Directorate-General for Employment, Social Affairs and Inclusion.
8. Paulus, A. y Tasseva, I. (2018), Europe through the crisis: Discretionary policy changes and Automatic Stabilisers, EUROMOD WP Series 16/18.
9. World Bank (2018) Understanding Changes in Inequality in the EU, Background paper for “Growing United: Upgrading Europe’s Convergence Machine”. Washington.
10.WIL (2018) World Inequality Report. WORLD INEQUALITY LAB.

