Reforma autonómica: el perfeccionamiento federal

El sistema autonómico va a cumplir cuarenta y cinco años de vigencia, convertido en elemento esencial de identificación de nuestra estructura política. Debemos ser conscientes de su carácter excepcional en la historia de España: nunca antes habíamos sido capaces de establecer un sistema de distribución territorial del poder con autonomías tan robustas; y nunca habíamos logrado que pervivieran tanto tiempo en condiciones de estabilidad democrática. Es un logro que es necesario valorar en todo lo que vale. Especialmente, porque en un país tan diverso, difícilmente puede garantizarse la estabilidad democrática sin sólidas autonomías territoriales.

La larga vigencia del sistema autonómico nos ofrece, por primera vez, una experiencia práctica que permite evaluar los logros alcanzados y, al mismo tiempo, sus problemas de funcionamiento, sus carencias y sus elementos disfuncionales. Tratar de garantizar la estabilidad futura del sistema requiere capacidad para resolver los problemas mediante las oportunas reformas. Como demuestran los sistemas federales más próximos por cultura política, una vez asentados firmemente los cimientos del sistema, es necesaria una labor casi continua de mejora, de renovación, ajuste y pulido de sus piezas.

Un modelo conscientemente abierto y transitorio

La reforma es, en nuestro caso, indispensable, en primer lugar, por algunas singularidades de origen. La Constitución –siguiendo a la de 1931- renunció a establecer un modelo autonómico completo y cerrado. La mayor parte de las disposiciones sobre el sistema autonómico regulan procedimientos, de finalidad transitoria, que ya han cumplido su función al crearse las Comunidades Autónomas y aprobarse sus Estatutos. Era la única opción sensata en aquel momento: había que establecer los procedimientos que permitiesen despejar, definitivamente, las incógnitas sobre la articulación territorial del Estado que España no había sido capaz de resolver históricamente.

En ese sentido, la Constitución ha sido un completo éxito. Pero, cumplida esa función, ha quedado esquelética, insuficiente para una adecuada configuración de la autonomía territorial y un idóneo gobierno del conjunto del sistema. Hay que recuperar para la Constitución –con el amplio pacto que ello requiere- la ordenación de lo esencial del sistema de distribución territorial del poder, para dotarlo de la legitimidad que supone el pacto constitucional; y completarla con las leyes esenciales necesarias con un amplio consenso.

En segundo lugar, el funcionamiento del sistema autonómico ha mostrado problemas que es necesario resolver. Nuestro sistema tiene una conflictividad extremadamente elevada, incomparable con la de cualquier sistema federal -o similar- de nuestro entorno. La conflictividad, ciertamente, es consustancial a todo sistema de esta naturaleza –Erin Ryan ha calificado el federal como un sistema de soka-tira (Tug of War otira y afloja)-, pero la existente en el nuestro alcanza niveles patológicos.

Los defectos del sistema dificultan su idóneo funcionamiento; y, en su manifestación extrema, han servido para que, con relativa facilidad, los nacionalismos territoriales hayan podido articular un discurso descalificador capaz de convencer a una parte más o menos importante de sus respectivas sociedades de la necesidad de la ruptura, respaldando propuestas de naturaleza confederal –que harían inviable su supervivencia- o, directamente, demandas de secesión del territorio.

Reformas coherentes, no más parches

Es necesario afrontar las reformas por ambas razones: conseguir un mejor funcionamiento del sistema y dificultar su descalificación por quienes sueñan con alternativas incompatibles con la integración política.

Sin embargo, en lugar de abordar esta tarea, de forma sistemática, tratando de configurar un modelo lo más coherente posible, el sistema autonómico se ha desarrollado, de forma significativa, desordenadamente, con importantes incoherencias, a golpe de pacto político forzado por las necesidades coyunturales de gobierno, asumiendo hoy lo que ayer se consideraba inaceptable.

El desarrollo del sistema autonómico no puede quedar al albur de mayorías de pura conveniencia coyuntural, insuficientes en un ámbito tan esencial. Las reformas que necesita nuestro sistema autonómico solo pueden realizarse de forma fructífera tomando como fuente de inspiración la experiencia de los sistemas federales de nuestro entorno cultural que han demostrado mayor solvencia, adaptando sus soluciones a nuestra realidad, para garantizar la coherencia del conjunto. Esos referentes debieran servirnos para dos objetivos, simultáneamente, siguiendo las tendencias por las que están avanzando los federalismos europeos de mejor tradición: regular de forma más precisa la distribución de poderes entre Estado y territorios, mejorando los autogobiernos territoriales, y articular un adecuado sistema de gobierno del conjunto del sistema autonómico –muy deficientemente regulado en la Constitución-. Porque sin un robusto y eficiente gobierno del conjunto del sistema no es viable la sostenibilidad de sólidos autogobiernos territoriales.

Financiación autonómica: la reforma más urgente

Las dificultades políticas para encarar las reformas constitucionales necesarias –que nadie ignora- no debilitan la imperiosa necesidad de afrontar otras. La más urgente, sin duda, es la de la financiación autonómica, que no requiere reforma constitucional, pero que tiene una importancia cualitativa trascendental en la salud del sistema autonómico. No hay sistema autonómico saludable sin una distribución de recursos sólidamente coherente y razonable, que articule adecuadamente las diferentes realidades, que establezca un eficaz sistema de redistribución (nivelación) territorial y fortalezca los medios e instrumentos de coordinación financiera.

Acertar en el establecimiento del modelo de financiación constituye una de las bases más sólidas para lograr un sistema vigoroso. Esa es la tarea más urgente, no solo por los ya diez años de retraso en actualizarlo, sino por su carácter determinante para el equilibrio del sistema. Ahí tienen los partidos políticos el reto más importante en este ámbito para demostrar su capacidad para impulsar el futuro del sistema territorial en la buena dirección.

Tras cuarenta y cinco años de funcionamiento del sistema autonómico, y a la vista de su significado en los países de nuestro ámbito, los recelos frente al federalismo -o su rechazo- resultan insostenibles y son inaceptables; pura muestra de un empecinamiento auto-justificativo.

Nuestro objetivo, a estas alturas, debe ser lo que podríamos denominar profundización o perfeccionamiento federal del sistema autonómico. Empeñarnos en continuar por otras vías que se han demostrado agotadas y fuente de importantes problemas solo servirá para poner en riesgo la continuidad del éxito histórico que ha supuesto el establecimiento del sistema autonómico por la Constitución.