Hacienda federal y cogobernanza, retos de la financiación autonómica

Que nuestro sistema de financiación de las CCAA necesita una reforma en profundidad es algo sabido desde hace tiempo. La que se intentó en el 2009 es la que sobrevive, no porqué sea útil o adecuada, sino simplemente por la dificultad de acordar otra.

Para explicar esta dificultad se alude a menudo a la falta de cultura federal, tanto de las propias CCAA, que se creen en la obligación de mirar sólo por sus intereses y eludir la visión de conjunto, como del Gobierno Central que se resiste a perder parte de su preeminencia. También se alude a las crisis, la inestabilidad política y el desistimiento de la Generalitat de Catalunya.

Sin embargo, el conflicto en torno al sistema de financiación -e incluyo aquí toda España, no sólo las Comunidades de régimen común- es una parte de las tensiones y complejidades que surgen ante la organización territorial del poder. España empezó en 1978 su larga marcha desde un estado unitario y muy centralizado (dos características distintas) hacia un estado de tipo federal.

Desde una perspectiva histórica es un cambio reciente. Podemos y debemos aprender de otras experiencias mucho más antiguas que la nuestra, pero no podemos alejarnos de nuestra propia historia. Este es el contexto de fondo.

Ahora bien, el modelo territorial es uno de los pilares de la Constitución del 78, y este pilar no puede ser fuerte si no tiene una “hacienda federal” que responda a unos consensos básicos ampliamente aceptados. Y esos consensos exigen el desarrollo de un sistema de gobernanza que los promuevan y los faciliten.

También hace falta identificar claramente las cuestiones básicas y apuntar posibles caminos. En primer lugar, cómo conciliar, de manera efectiva, los dos principios que marca la Constitución: autonomía y solidaridad (artículo 2), con ausencia de privilegios (138.2) y en coordinación con el Gobierno Central (156.1). Para ello, hay que deslindar claramente el objetivo de financiación de las CCAA, con un modelo justo y equitativo, del objetivo de convergencia y cohesión territorial. Aunque éste sea imprescindible si cabe aún más en un Estado federal, no debe confundirse ni mezclarse con el primero.

La construcción de una hacienda federal

La autonomía conlleva necesariamente cierta responsabilidad en ingresos y gastos, y la solidaridad conlleva necesariamente transferencias de recursos. Ambas presuponen reconocer y aceptar diferencias.

Una posibilidad que cumple estos requisitos es recuperar la esencia del modelo del 2009, que busca un alto grado de nivelación de la capacidad fiscal de cada CA sin llegar sin embargo a su total igualdad. Significa situar el actual Fondo de Garantía de los servicios esenciales del estado del bienestar, o uno similar, en el centro del modelo, de manera efectiva y no solo formal, como es el caso ahora mismo, de modo que actúe con todo su potencial. Las Comunidades de régimen foral también deberían participar en este Fondo de Garantía. Todo ello de manera gradual y progresiva. El informe de los expertos sobre financiación de 2017 apunta en esta dirección. Los detalles, que son muchos e importantes vendrían después.

Una segunda cuestión básica es reconocer que es el conjunto de nuestro sistema fiscal – de ingresos y gastos – el que debe recomponerse, dentro del marco de la Unión Europea: obtener más ingresos, de manera más justa y repartirlos mejor, con las lecciones aprendidas desde el impacto de la pandemia, la guerra de Ucrania y las urgencias del cambio climático. Y todo ello no puede hacerse, o no debería hacerse, sin las CCAA.

Los recursos totales del sistema han menguado en términos relativos y su recuperación es imprescindible para sostener las grandes políticas de bienestar en manos de las CA. Pero hay dos maneras de hacerlo: más que apelar a una mayor aportación de recursos de la hacienda central en forma de transferencias, es necesario ceder más capacidad tributaria. Para empezar, compartiendo el fruto de los tributos de nueva creación, a los que tienen acceso casi automáticamente las haciendas forales, y aumentando la participación en alguno de los grandes impuestos compartidos.

Se trata de transitar desde un modelo basado en la financiación de los gastos de las CCAA de régimen común – que es el rasgo que han compartido todos los modelos de las CCAA de régimen común, incluido el actual – a un modelo de participación en los ingresos, verdaderamente federal, con un alto componente de nivelación y garantía del estado del bienestar. No es un juego de suma cero sino de reequilibrio y nuevas oportunidades. Requiere “sentido de Estado”, tal como reclamó la ministra de hacienda cuando en diciembre de 2023 anunció su voluntad de impulsar de nuevo una reforma del sistema de financiación.

Es este sentido de Estado, de compromiso colectivo con un proyecto común, el que debe desarrollarse y consolidarse.

Avanzar en la cogobernanza

Aunque en la situación actual de confrontación alcanzar este consenso básico pueda parecer una quimera creo que se puede, y debe, avanzar con decisión en el desarrollo de las instituciones formales, e informales, de lo que hemos convenido en llamar “cogobernanza”: Conferencia de Presidentes, conferencias sectoriales, consejos consultivos u otros, con recursos y apoyo normativo, jurídico y técnico. Y con reglas para alcanzar decisiones que incluyan a las CCAA.

Ya se ha avanzado en este campo. Su desarrollo pediría cambios en la Ley 40/2015 de régimen jurídico del Sector Público, que promuevan relaciones intergubernamentales basadas en la cooperación y el respeto a las respectivas competencias - que precisan mayor delimitación - y al reconocimiento de las interdependencias entre CCAA, y entre éstas con el Gobierno Central, en relaciones bilaterales y multilaterales según corresponda. Estas instituciones son imprescindibles para que todos los actores puedan defender sus intereses y formar mayorías con transparencia y lealtad.

Ampliar el marco de discusión, negociación y pactos puede reforzar, aunque parezca paradójico, la estabilidad del conjunto del sistema.

Un ejemplo en el ámbito de la hacienda es la reforma del “Consejo de Política Fiscal y Financiera”, creado ya en 1980, con la ampliación de los temas a tratar. Desde luego, deberían incluirse los resultados de las conferencias sectoriales con implicaciones financieras importantes (políticas activas de empleo, planes de vivienda, por ejemplo), las reglas fiscales sobre déficit y deuda o el impacto de los fondos Next Generation u otros de la Unión Europea.

Pero también debería reformarse el sistema de votación. El actual reparto de votos en el que el Gobierno Central dispone del 50 % de ellos, no fomenta precisamente la búsqueda del consenso y la participación activa. Una buena fórmula, podría ser una aprobación por mayoría cualificada.

La cooperación necesaria debe encontrar donde practicarse y aplicarse, y solo en este marco puede una sociedad, y todo un Estado como el nuestro, adaptarse a los cambios que inevitablemente se suceden y hacerlo del modo más satisfactorio posible para la mayoría. Como señaló Juan José Solozábal “el orden autonómico es un orden complejo, pero no puede ser un orden confuso”.